발전사 36기 석탄발전소 이미 투자비·이윤 모두 회수, 2040 탈석탄 작업 빨리 나서야

한국전력의 부채와 전기요금 부담 심화시키는 ‘석탄발전 보조 구조’ 전면 개편 필요

기후솔루션은 10일 “석탄발전 과잉보상 실태와 해결 방안” 보고서를 발표하고, 현행 전력시장 구조가 석탄발전소에 과도한 보상을 제공해 에너지 전환을 지연시키고 국민 부담을 키우고 있다고 지적했다. 보고서는 이미 투자비와 적정이윤을 모두 회수한 석탄발전소가 여전히 초과보상을 받고 있다며, 이를 즉시 퇴출하는 것이 2040 탈석탄 목표를 달성하는 가장 빠르고 비용 효율적인 방법이라고 강조했다.

2024년 기준 한국전력공사(한전)의 부채는 120조 원을 넘어서며 2020년 대비 두 배로 증가했다. 이는 2021년 러시아-우크라이나 전쟁으로 국제 연료비가 급등하였음에도 불구하고 화력발전의 연료비를 그대로 보전해주는 '총괄원가보상제'가 2001년 시행 이후 계속 유지되어 온 탓이 크다.

총괄원가보상제는 한전 자회사(남동·남부·서부·중부·동서발전 등)가 운영하는 발전소와 한전 간의 정산금 조정을 통해 원가절감을 유도하기 위한 취지로 도입되었다. 그러나 실제로는 "위험 없는 이윤"을 보장해주면서 화력발전 기반 전력산업을 유지하는 보루로 변질되었다는 비판을 받고 있다. 과거 빠른 산업 발전을 목표로 도입한 제도이지만, 기후위기 시대에 맞지 않는 낡은 제도가 된 셈이다.

기후솔루션의 분석에 의하면, 2024년 기준으로 한전 자회사가 소유한 총 53개 석탄발전기 가운데 36기가 이미 투자비와 적정이윤(WACC 4%)을 모두 회수한 상태였다. 그런데 이들이 남은 수명(약 30년)을 다 운영할 경우 적정이윤을 넘는 초과보상 규모는 53조 2000억 원에 달할 것으로 전망된다. 기준 수익률을 6%로 상향해 보수적으로 평가하더라도 약 40조 6000억 원의 초과보상이 발생할 것으로 분석됐다.

 *한전이 석탄발전기에 보장해준 이율(수익률)에 따라 초과로 보상하게 된 액수(초과보상액)에 대한 요약표

또한 초과보상액이 가장 높은 5개의 발전기의 경우 30년 수명 시기까지 모두 보장받을 경우 수익률이 최대 16%에서 13%까지 달해, 초과보상 수준이 과한 것으로 나타났다.

그림1. 초과보상액이 가장 높은 5개 발전기의 30년 수면 달성 시 수익률

보고서는 “화력발전 과잉보상에 들어가는 재원이 재생에너지 확대에 쓰이도록 해야 한다”며 현 비용기반 전력시장 (Cost Based Pool, CBP 시장)을 빠르게 개편해야 된다고 제언했다. 또 발전소가 실제 전력을 생산하지 않아도 ‘준비돼 있다’는 이유로 지급되는 용량요금 제도가 비효율적이라는 점도 지적했다. 물가상승률이 반영되면서 기준용량가격은 10년 새 90% 이상 상승했는데, 그 사이 발전기의 실제 고정비는 오히려 감소해 과도한 보상을 제공하고 있다고 비판했다.

또한 연료비 변동 위험을 발전사가 아닌 한전이 부담하는 현행 전력시장 구조는, 러시아-우크라이나 전쟁 이후 국제 연료비 급등으로 한전의 재정위기를 초래한 직접적 원인으로 지목됐다. 같은 시기 발전자회사는 연료비 상승분을 그대로 보전 받으며 안정적인 수익을 유지했다. 기후솔루션은 “이 구조는 한전의 적자를 국민이 부담하는 ‘보이지 않는 보조금’이며, 탈탄소 전환을 막는 가장 큰 걸림돌”이라고 지적했다.

보고서는 이에 다음과 같은 정책 제안을 제시했다:

1. 화력발전소 초과보상 제도 전면 폐지
   한전 및 민간발전소의 실제 수익률을 전수조사하고, 총괄원가보상제를 폐지해 ‘비용보전 중심’에서 ‘효율·성과 중심’의 시장으로 개편해야 한다.

2. 과잉보상 석탄발전소의 우선 퇴출 및 조기 탈석탄 이행
   이미 투자비와 적정이윤을 회수한 석탄발전소부터 퇴출해도 재무적 충격은 없다. 오히려 이를 통해 전력시장 내 자원을 효율적으로 재배치할 수 있다.

3. 재생에너지 및 유연성 자원에 대한 보상 확대
   석탄발전소에 지급되던 보상 재원을 재생에너지, ESS, 가상발전소(VPP) 등 신규 전력자원에 재투자해야 한다. 다층적 전력시장 구조를 구축해 이들이 공정하게 평가받을 수 있도록 해야 한다.

기후솔루션 임장혁 연구원은 ”현 전력시장 보상제도는 2001년 이후부터 유지되어온 화력발전 기반 전력산업의 산물이다. 이재명 정부의 재생에너지 주 전원화를 이루기 위해서는 에너지저장장치(ESS)와 가상발전소(VPP) 등 전력 신사업에 맞는 새로운 보상제도의 도입이 시급하다“고 말했다.

[보고서 링크]