기후솔루션, 해상풍력 확대의 걸림돌 ‘공유수면 허가 문제점’ 정리한 보고서 발표

해상풍력특별법이 통과되더라도 기존 사업엔 적용 안돼 신속한 에너지 전환 위해 개선 필요해

정부는 2017년 ‘재생에너지 3020 이행계획’을 통해 2030년까지 해상풍력 14.3GW 보급을 목표로 삼았으나, 2023년 9월 기준 보급량은 129.5MW에 그치며 목표의 1%조차 달성하지 못했다. 이처럼 해상풍력 보급이 부진한 원인 중 하나는 비효율적인 인허가 절차, 특히 최종 인허가인 ‘공유수면 점용·사용허가’의 지연이다.

기후솔루션은 18일 보고서 ‘해상풍력 인허가 시리즈 I: 공유수면 점용·사용허가의 지연 현황과 개선 방안’을 공개해, 해상풍력 보급이 지연되는 주요 원인이 비효율적인 공유수면 허가 절차에 있다고 지적했다. 보고서에 따르면, 최종 공유수면 허가를 받은 해상풍력 사업 7건의 평균 소요기간은 법정 기준인 98일의 약 4.9배에 달하는 484일로 나타났다.

보고서는 주요 지연 원인으로 기초지방자치단체가 법령에 규정되지 않은 민원인들의 동의서까지 요구하는 관행을 꼽았다. 현행 ‘공유수면법’에 따르면 동의 대상은 배타적 수면 사용권을 가진 어업인 등으로 한정돼 있지만, 실제 사업자들은 인접 도서 주민 등 법적 권리자에 해당하지 않는 주체들의 동의서를 요구받았다고 한다. 이러한 관행은 인허가권자인 기초지방자치단체장이 주민 민원에 민감하게 반응할 수밖에 없는 구조적 특성에서 비롯된 것으로 보고서는 분석했다. 이런 점이 행정 절차를 늘려 해상풍력 보급 자체를 매우 미진하게 하는 원인이 된다.

이와 함께, ‘이해관계자 의견수렴’ 과정에서 어업 관련 기관·단체의 범위가 불명확해 절차가 지연되는 문제도 지적됐다. 현행 규정은 ‘공유수면관리청이 필요하다고 인정하는 어업 관련 기관·단체’를 의견수렴 대상에 포함하도록 하고 있지만, 그 범위가 모호해 절차가 자의적으로 운영되며 사업자와 관리청 모두 혼선을 겪는 것으로 드러났다.

보고서는 지방자치단체 및 지방해양수산청이 해상풍력 특성을 반영한 통합적 관리를 수행할 전문성과 역량을 갖추지 못한 점도 지연의 원인으로 꼽았다. 해상풍력은 단순한 지역 개발사업이 아닌 국가 에너지 전환 및 국가 온실가스 감축 목표(NDC) 달성과 직결된 과제임에도, 현재의 공유수면 관리체계는 이러한 특수성을 충분히 반영하지 못하고 있다.

국회에서 올해 ‘해상풍력특별법’ 통과가 유력하지만, 보고서는 기존 해상풍력 사업의 문제는 해결되지 않는다는 점을 지적했다. 특별법은 신규 해상풍력 사업의 경우 공유수면 점용·사용허가를 포함한 인허가 절차를 일괄 통합해 신속성을 확보할 수 있지만, 이미 추진 중인 기존 사업은 현재의 제도적 한계를 그대로 겪게 된다. 보고서는 특별법의 통과가 신규 사업에 속도를 높일 수는 있어도, 2030년 해상풍력 목표 달성을 위해서는 기존 사업의 병목 해소가 반드시 병행되어야 한다고 강조했다.

또한 보고서는 기존 제도의 한계를 보완하기 위한 단기적인 개선 방안을 제시했다. 보고서는 “우선, 공유수면관리청의 재량권을 명확히 제한해 법적 권리자 외의 불필요한 동의서 요구나 자의적 판단을 차단해야 한다. 관계 행정기관 협의와 이해관계자 의견수렴 단계에서 ‘타당성 여부’를 판단하는 구체적인 기준을 마련해, 절차의 일관성과 공정성을 확보할 필요가 있다. 또한, 공유수면 허가 절차의 예측 가능성을 높이기 위해, 각 절차별 최대 소요기간을 명확히 규정하고, 불가피한 지연 시에는 그 사유를 공시해 행정 투명성을 확보해야 한다”고 권고했다.

이와 함께, 의견수렴 과정에서 반복되는 혼선을 해소하기 위해 어업 관련 기관·단체의 범위를 구체적으로 규정해야 한다. 수산업협동조합, 어촌계 등 관련성이 있으며 허가 사업에 영향을 받는 단체로 의견수렴 대상자를 명확히 하고, 공유수면관리청이 의견수렴 절차를 사전에 명확히 고지하도록 해 사업자의 불확실성을 줄여야 한다는 제언이다.

보고서 저자인 기후솔루션 재생에너지 인허가팀  김은지 연구원은 “2030년 해상풍력 목표 달성을 위해서는 신규 사업뿐 아니라 기존 사업의 인허가 절차를 명확하고 일관되게 개선하는 것이 반드시 필요하다”며, “공유수면 관리 제도의 명확성과 투명성을 높이면 국가 에너지 전환 목표 달성에 필수적인 해상풍력의 보급을 촉진할 수 있을 것”이라고 밝혔다.