요약  

대한민국 2위 재생에너지는 나무 땔감

나무를 태워 에너지를 만드는 바이오매스는 국내 2위의 재생에너지원이다. 이중 목재펠릿ㆍ 칩을 원료로 하는 산림바이오매스가 75%를 차지하는데, 이는 2012년부터 계속된 산림청과 산업통상자원부의 공격적인 바이오매스 확대 정책의 결과다. 지난 10년간 바이오매스 발전량은 42배 증가했으며, 국내산과 수입산 목재펠릿 이용량도 각각 15배 와 28배 성장했다. 미이용 산림바이오매스 이용량도 2012년 제도 도입 이래 5배 이상 증가했다. 신재생에너지 공급 의무화제도(renewable portfolio standard, RPS) 및 신재생에너지 공급인증서(renewable energy certificate, REC) 가중치 도입 초기 발전공기업의 석탄 혼소 중심이었던 바이오매스 발전은 이제 민간발전사의 수입산 목재펠릿과 미이용 산림바이오매스 전소ㆍ혼소로 확대되었다.

늘어난 국내산 바이오매스 수요의 대부분은 대형 목재펠릿 공장 3개소가 감당하고 있다. 이들 업체만으로도 현재 국내산 목재펠릿의 전량을 소화할 수 있으며, 2026년까지 현재 규모의 절반이 넘는 증설이 예정되어 있다. 발전소의 경우 24개사가 28기의 바이오매스 전소 설비를, 10개사가 42기의 혼소 설비를 운영 중이며, 대부분이 민간발전사로 파악된다. 건설 예정 중인 발전소는 5곳으로, 2026년까지 현재 전소 발전 규모의 절반이 넘는 용량이 추가될 것으로 보인다. 정부의 계속되는 바이오매스 지원은 기후변화 대응을 이유로 숲을 땔감으로 태우는 모순을 더욱 확대할 전망이다.

석탄보다 탄소배출이 많은 바이오매스 발전

바이오매스 발전은 같은 양의 에너지를 만들 때 석탄ㆍ석유ㆍ가스보다 많은 이산화탄소를 배출한다. 이는 발열량이 낮은 나무의 비효율적인 연료 특성 때문이다. 그러나, 바이오매스의 연소 배출량은 기후변화에 관한 정부 간 협의체(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)의 탄소 회계 규칙에 따라 에너지 부문이 아닌 농업, 임업 및 기타 토지이용 (Agriculture, Forestry and Other Land Use, AFOLU) 부문에서 산정되어 무배출로 여겨지는 오해를 낳는다. IPCC도 이러한 산술이 바이오매스가 탄소중립 에너지원이라는 뜻은 아니라고 설명한다. 산정 부문과 관계없이, 1 톤의 온실가스 배출이 초래하는 기후변화는 세계 어디서나 똑같다. 배출 활동인 바이오매스가 태양광ㆍ풍력과 같은 청정 재생에너지와 동일선상에서 비교될 수 없는 이유다.

본 보고서는 국내 최초로 전국 바이오매스 발전소의 ‘숨겨진’ 탄소배출량을 분석했다. 환경부와 산업통상자원부의 자료를 바탕으로 추산한 결과, 국내 바이오매스 발전소는 2022년 기준 총 1,100만 톤이 넘는 이산화탄소를 배출했다. 이는 대한민국 농업 부문 배출량의 절반이자, 산림지 흡수량의 4분의 1에 해당하는 양이다. 또한, 온실가스 배출권거래제가 시행된 2015년 대비 3배 증가한 양으로, 지난 8년간의 누적배출량은 6,000만 톤을 넘는다. 이는 바이오매스 1 톤을 태울 때 평균 1.6 톤, 1 kWh의 전기를 생산할 때는 1.2 kg의 이산화탄소 배출을 의미한다. 직접배출량(Scope 1)의 일부인 연소 배출량을 넘어, 간접ㆍ공급망 배출량 (Scope 2~3)까지 포함하면 바이오매스의 전 과정 배출량은 더욱 많아진다.

막대한 탄소배출은 바이오매스가 탄소중립에 기여한다는 주장을 정면으로 반박한다. 바이오매스는 석탄을 대체하지 않고, 오히려 타 재생에너지원과 REC 가중치를 두고 경쟁한다. 벌목은 기본적으로 임목에 저장된 탄소의 손실을 초래하며, 일시에 방출된 탄소를 재조림을 통해 흡수한다는 가정은 현실에서 불확실하다. 설령 모든 벌채지에 재조림이 이루어지고, 모든 나무가 정상적으로 자란다는 이상적인 가정에서도 탄소 재흡수에 걸리는 시간은 최소 수십 년에서 100년 넘게 걸린다. 그사이 증가한 대기 중 온실가스 농도는 불가역적인 기후변화를 일으 킨다. 바이오매스는 남아있는 국제 탄소예산을 소모하기만 할 뿐, 어떠한 감축 효과도 볼 수 없어 파리협정 목표를 정면으로 부정한다.

산림 활용이 아닌 산림파괴로 변질된 산림바이오매스

산림바이오매스는 그 정의가 숲에서 유래하는 목재를 태워 만드는 에너지인 만큼, 산림벌채를 필연적으로 수반한다. 국내산 바이오매스에는 원목이 공공연하게 사용되며, 미이용 산림바이오매스에도 다량 혼입되고 있다. 목재펠릿의 원목 투입량은 지난 5년간 5배 이상 증가했는데, 실제로는 더 많은 원목이 미이용으로 둔갑하여 부정하게 REC 가중치를 발급받는 정황이 보인다. 미이용 산림바이오매스로 증명되는 물량도 평균 87%가 모두베기를 통해 벌채된다. 미이용 수집량이 벌채량보다 많아 벌목의 주목적이 바이오매스인 경우도 절반이 넘는다. 오직 바이오매스 생산만을 위해 벌채허가를 받은 경우도 약 40%로 파악되었다. 달리 쓸 데가 없는 부산물을 활용한다는 산림청의 주장과는 다르게, 산림바이오매스는 산림파괴의 주원인 중 하나이다.

국내 목재펠릿 이용량의 84%에 달하는 수입산은 서류 심사에 의존하는 『합법목재 교역촉 진제도』의 한계로 지속가능성을 보장할 수 없다. 한국의 최대 목재펠릿 거래국인 베트남은 불 법벌채 고위험 국가로 산림관리협의회(Forest Stewardship Council, FSC) 인증 위조와 전반적인 공급망 위험이 만연하다. 그러나 이러한 지적에도 국내 당국은 펠릿 수입에 대한 어떠한 조치도 취하지 않았다. 러시아산 목재는 우크라이나 전쟁으로 인해 ‘분쟁목재’로 지정되어 EU 의 제재를 받고 국제 산림인증을 박탈당했으나, 한국은 오히려 평년 대비 5배 이상의 목재펠릿을 수입하고 있다. 인도네시아산과 캐나다산 펠릿은 대규모 자연림ㆍ천연림 벌목으로 비판 받고 있으나, 수입량은 꾸준히 증가 중이다.

없어도 될 문제를 탄생시킨 바이오매스 지원 제도

국내 산림바이오매스 관련 법령과 정책의 근본적인 문제는 수많은 기후적ㆍ환경적 악영향을 전혀 고려하지 않았다는 데에 있다. 대한민국에서 산림바이오매스의 지속가능성을 보장할 수 있는 장치는 전무하다. 오히려, 2021년 확정된 『2050 탄소중립 달성을 위한 산림부문 추진 전략』은 바이오매스를 친환경 에너지로 전제하는 한계에 고착되어 있으며, 300만 톤의 목표 생산량을 제시했다. 이로 인해 2050년에는 국내 목재이용량의 절반이 땔감으로 태워지며, 2050년까지 누적 9,300만 톤이 넘는 이산화탄소를 추가 배출할 것으로 계산된다.

윤석열 정부가 발표한 『‘산림르네상스’ 추진 전략』과 『제3차 탄소흡수원 증진 종합계획』도 전 정부의 정책 기조를 무비판적으로 답습한다. 특히, 더 원색적으로 변한 산림바이오매스 홍보성 서술은 2021년 사회적 공론화를 통해 도출된 합의를 크게 후퇴시키고 있다. 최근 몇 년 간 계속된 산림청의 무리한 계획은 바이오에너지 발전량을 2023년부로 동결한 산업통상자원 부의 『제10차 전력수급기본계획』과도 어긋난다.

산림바이오매스는 태양광이나 육상풍력보다도 발전원가가 높아 경제성이 낮은 에너지원이다. 그러나 산업통상자원부는 사업자 이익 보전을 위한 과도한 REC 가중치로 존재하지도 않았던 바이오매스 산업을 탄생시켰다. 계속된 보조금 정책은 산업의 기형적 성장을 이끈 동시에, 목재시장 왜곡과 청정 재생에너지원과의 불합리한 경쟁을 조장했다. 또한, 기존 발전소가 경과 조치 규정으로 초기의 높은 가중치를 보장받는 상태에서 추가로 도입된 미이용 산림바이오매스 가중치는 바이오매스 시장의 총량 확대로 이어졌다. 정부는 2024년 하반기로 예정된 4차 REC 가중치 정기 개편에서 바이오매스에 대한 가중치를 폐지해야 한다.

계속되는 비판에 산림청은 산림바이오매스 지속가능성 지표 개발 및 도입을 추진하는 것으로 알려졌다. 그러나 산림청이 참고하고자 하는 유럽연합의 『재생에너지지침』(Renewable Energy Directive, RED)과 자발적 인증제인 지속가능한 바이오매스 프로그램(Sustainable Biomass Program, SBP) 모두 바이오매스의 기후적ㆍ환경적 피해를 해결하지 못하는 것으로 드러났다. 산업 확대를 전제로 만들어진 이러한 기준은 바이오매스 연소를 무배출로 간주해 온실가스 감축을 도모하지 못하는 한계를 답습한다. 더불어, 대부분의 산림파괴를 용인하는 수많은 예외 조항과 원산국의 미비한 법령을 기준선 삼는 이행 실태는 사실상 모든 바이오매스의 계속 이용을 보장해 유명무실하다는 평가를 받는다. 바이오매스로 인한 국내외 산림파괴를 막기 위해서는 소규모 지역분산형 이용만을 허용하는 ‘한국형 지속가능성 인정기준’ 도입이 필요하다.

  산림바이오매스 정책 개선방안  

가. 정책 방향 재설정 및 생산 목표 철회

정부는 바이오매스가 청정 재생에너지와 동등할 수 없는 탄소배출 활동이라는 사실에 따라, 관련 산림ㆍ에너지 정책을 전면 수정한다. 산림청은 탄소중립 산림부문 추진전략에 명시된 미 이용 산림바이오매스 목표 생산량을 철회하고, 이를 계승한 산림르네상스 추진전략과 제3차 탄소흡수원 종합계획에서도 해당 목표를 삭제한다. 나아가, 기후위기 대응과 탄소중립 달성을 위해서는 현재의 대형 화력발전소 중심의 산림바이오매스 발전을 지속할 수 없는 현실을 시인 한다. 향후 정책 방향은 양적 목표 달성이 아닌, 석탄 혼소의 즉각적인 중단과 대형 발전소의 단계적 감축 및 폐쇄로 재설정한다. 산업통상자원부는 이러한 내용을 반영하여 11차 전기본에서 바이오에너지 발전 및 보급 전망을 하향 조정하며, 2030년대에 탈(脫)바이오매스를 목표한다.

➢ (산림청) 『’산림르네상스’ 추진 전략』, 『제3차 탄소흡수원 증진 종합계획』 전면 수정

➢ (산업부) 『제11차 전력수급기본계획』 수립 시 바이오에너지의 단계적 감축 포함

나. 원목과 수입산 바이오매스 사용 금지

산림청은 한정된 국내 목재자원 손실과 목재산업 생태계 교란을 초래하는 목재펠릿ㆍ칩에 투입되는 원목의 실태를 정확하게 파악한다. 또한, 산업통상자원부와의 협업을 통해 벌채부터 발전소와 REC 발급까지 모든 원료 처리 과정의 공급망 투명성ㆍ추적가능성을 확보한다. 원주 재급 이상 원목의 바이오매스 연료화를 원천적으로 금지하고, 타 용도로 활용될 수 없다는 사 실이 증명될 때만 예외적으로 펠릿ㆍ칩화를 허용해 강제력 있는 단계적 이용 원칙을 시행한다. 국내 당국이 지속가능성을 확인ㆍ보장하기 어렵고, 수송 과정에서 막대한 온실가스를 배출하 는 수입산 바이오매스는 단계적 감축 목표를 설정하며, REC 가중치를 일몰한다.

➢ (산림청) 『탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률』, 『산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률』, 『목재의 지속가능한 이용에 관한 법률』 및 하위법령 내 산림바이오매스 에너지 관련 내용에 목재의 단계적 이용 및 국산 바이오매스 원칙 의무화

➢ (산업부) 『신ㆍ재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리ㆍ운영지침』 내 바이오매스 REC 가중치 일몰 및 폐지

다. 소규모 지역분산형 설비를 위한 미이용 산림바이오매스 이용

산림청은 현행 미이용 산림바이오매스의 정의 및 범위가 지나치게 넓고 허술할 뿐만 아니라, 바이오매스가 목적인 벌채를 촉진해 대형 발전사로의 공급이 확대되는 실태를 정확하게 파악 한다. 미이용 제도의 본래 취지는 통상적인 임업 활동에서 발생하는 저부가가치 부산물을 자 원순환 차원에서 활용하는 데에 있으므로, 지금과 같은 대면적 산지개발, 수확벌채 부산물, 자 연재해로 인한 예방적 벌채 산물은 범위에서 제외한다. 지역에서 수집된 미이용 부산물은 해 당 지역에서 소비될 수 있도록 우선권을 부여한다. 또한, 산업통상자원부와의 협업을 통해 비 효율적이고 온실가스 배출이 많은 대형 전기 발전 전용 설비에서의 미이용 산림바이오매스 연소를 금지하고, 지역의 소규모 열병합ㆍ열난방 설비에서의 활용을 권장한다. 개편되는 REC 가중치와 한국형 녹색분류체계는 이러한 ‘한국형 지속가능성 인정기준’의 내용을 반영한다

➢ (산림청) 『탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률』, 『산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률』, 『목재의 지속가능한 이용에 관한 법률』 및 하위법령 내 산림바이오매스 에너지 관 련 내용에 미이용 산림바이오매스의 지속가능성 인정기준 근거 신설

➢ (산업부, 환경부) 『신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법』 및 하위법령, 『한국형 녹색분류체계』 내 바이오매스를 ‘지속가능한 바이오매스’로 재정의하고, 한국형 지 속가능성 인정기준 근거 추가

라. 바이오매스 REC 가중치 일몰 및 폐지

산업통상자원부는 바이오매스 발전 확대의 가장 직접적인 원인이 되어 온 과도한 가중치를 2024년 4차 REC 가중치 정기 개편에서 폐지한다. 신규 설비의 경우 일반 목재펠릿ㆍ칩, 미 이용 산림바이오매스, 바이오-SRF에 대한 가중치를 전ㆍ혼소, 원산지와 무관하게 모두 폐지 한다. 2018년 이전에 가동 시작하여 경과조치 대상이었던 설비는 2025년까지 기존 가중치를 일몰하며, 2018년과 2023년 사이에 가동을 시작한 설비는 2028년까지 현행 가중치를 일몰 한다. 단, 소규모 지역분산형 열병합ㆍ열난방 설비는 예외적으로 현행 미이용 산림바이오매스 에 대한 가중치를 유지한다. 산림청과 환경부는 바이오매스 REC 축소에 맞춰 산업 전환 로드맵을 수립한다.

➢ (산업부) 『신ㆍ재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리ㆍ운영지침』 내 바이오매스 REC 가중치 일몰 및 폐지

➢ (산림청, 환경부) ‘바이오매스 산업 전환 로드맵’ 수립

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