보고서 해상풍력 인허가 문제점과 개선방안 2023-01-25

 

 

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해상풍력은 기후위기 대응을 위한 에너지원의 전환뿐 아니라 산업의 탈탄소화를 달성할 수 있는 유력한 수단이기에 점점 더 많은 주목을 받고 있다. 국제적으로는 해상풍력의 빠른 보급을 위해 인허가 기간을 단축하는 정책을 도입하고 있다. 이와 달리 우리나라의 현재 해상풍력 보급 달성률은 2030년 해상풍력 보급목표의 1%인 124.5MW뿐이다. 이는 2013년부터 2022년까지 전기사업 허가를 받고 인허가에서 지연되고 있는 해상풍력 프로젝트의 용량이 약 20.8GW로 보급목표를 크게 상회하고 있다는 사실과 대비된다.

국내 해상풍력의 보급이 더딘 이유는 입지 선정부터 개발 전 과정의 인허가에 대한 책임이 전적으로 사업자에게 있고, 여러 구조적 문제로 인허가 지연이 발생하기 때문이다. 이 보고서에서는 복잡한 우리나라 해상풍력 인허가 과정을 정리하고 인허가 단계 별 얼마나 많은 사업이 지연되고 있는지 분석했다. 이후 법·제도 검토 및 문헌조사를 통해 해상풍력사업 인허가에 어떠한 구조적 문제점이 있는지 밝히고 개선 방안을 제시했다.

국내에서 해상풍력을 개발하기 위해서는 최대 10개 부처에서 집행하는 29가지 법률에 관한 인허가를 개별적으로 받아야 한다. 해상풍력사업 추진 순서에 따라 인허가 과정을 다섯 단계로 구분해 2022년 9월까지 발전사업허가를 취득한 해상풍력 발전사업의 인허가 현황을 분석하였다. 시작 단계인 발전사업허가 이후 송전계약을 완료한 사업은 25%인 5.1GW에 불과한 것으로 나타났다. 입지 관련 다양한 협의 중 최소 하나를 완료한 사업은 5%인 1.0GW, 공유수면점·사용허가를 완료한 사업은 네 개로 약 0.5GW에 불과했다. 2013년부터 2022년 9월까지 약 10년 간 착공을 위한 주요 인허가를 모두 완료한 사업의 용량이 전체 발전사업허가 취득 용량 대비 2%에 불과한 것이다. 이 중 2개(95MW)는 상업운전 중이며, 나머지 2개(453MW)는 공사를 앞둔 상황이다.

 

 

그림1

 

많은 용량의 해상풍력이 인허가 과정에서 지체되고 있는 이유는 다음의 세 가지와 같다. 첫 번째로, 전기사업법 상 인허가의 허점으로 경쟁적 입지 선점이 조장되고 그로 인해 증가하는 사회적 비용으로 해상풍력 보급이 지연된다. 전기사업허가 세부기준에 보면 계측기를 설치하면 계측기를 중심으로 최대 100km2(약 3만 평)에 달하는 유효면적에 대해 우선권을 제공받을 수 있다. 풍황계측기 설치허가를 먼저 받은 시점을 기준으로 발전사업허가의 우선권이 제공되는 것이다. 이러한 입지 선정방식은 환경·사회적 요소 등 다른 요건들을 충분히 고려하기 어렵다. 이는 행정적, 경제적 비용을 늘릴 뿐 아니라 어업인 등 다른 공유수면 이용자와의 갈등을 키워 사회적 비용을 발생시켜 해상풍력 보급에 악순환을 만든다.

두 번째로, 시기적으로 늦고 개별적으로 진행되는 입지 관련 협의로 사업의 불확실성이 증가한다. 입지 관련 규제사항에 대한 핵심사항 검토를 초기에 진행하고 입지를 확정하는 해외사례와 달리, 국내에서는 중요한 항목들을 발전사업허가를 받은 이후에 이루어지는 일련의 입지 인허가 절차를 통해 검토한다. 본격적인 사업 개발에 앞서 관계 행정기관에 의한 입지 검토를 진행하지 않은 채, 지금과 같이 발전사업허가 이후 단계에서 여러 개별 법률에 따라 진행하는 방식은 해상풍력 인허가의 불확실성을 높인다.

 

마지막으로 지방자치단체의 불분명한 재량권의 범위와 판단기준이 인허가 과정을 지연시킨다. 지방자치단체는 인허가권자, 협의 기관, 처분 기관 등으로 사실상 해상풍력 인허가 과정 전반에 관여한다. 그러나 선출직으로 지역 민원 및 정치적 상황에 민감한 지방자치단체는 지역 주민들의 민원과 정치적 상황에 영향을 크게 받는다. 이에 따라 인허가가 법적 근거가 아닌 자의적 판단 및 과도한 재량에 따라 좌우되는 경우가 발생한다.

 

위와 같은 분석을 토대로 이 보고서에서는 해상풍력 인허가 문제 해결을 위해 다음의 정책을 제안하였다. 먼저, 입지, 지방자치단체의 자의적 판단, 수용성 문제를 풀기 위해 정부 주도의 해상풍력 입지 계획 제도를 도입해야 한다. 정부가 주도하여 면밀한 사전 조사를 통해 어업 및 환경의 영향이 적고, 풍황 등의 경제적 여건이 좋은 부지를 마련해야 한다. 이 때, 부지를 발굴하고 선정하는 계획입지 단계부터 이해관계자와의 협의를 시작하여 수용성이 확보된 부지를 최종 입지로 결정해야 한다. 사업자는 계획한 입지에서 공개입찰을 거쳐 선정한다. 해상풍력에 적합한 입지 발굴 후에 사업자를 공모하면 기존의 입지 선점, 수용성 문제 등의 문제를 해결할 수 있고, 발전단가 하락을 유도할 수 있다.

 

 

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